บทเรียนจากยุค Stagflation ปี 1970-1983/ดร.ศุภวุฒิ สายเชื้อ

[Thai VI Article]

ผมอ่านตำราเศรษฐศาสตร์เล่มแรกตอนอายุ 15 ปีในปี 1972 เป็นช่วงที่เงินเฟ้อกำลังเริ่มเร่งตัวในโลก แต่ปัญหาเงินเฟ้อของสหรัฐนั้นใช้เวลา “ฟูมฟักตัว” นานกว่านั้นมาก

“Practical men who believe themselves to be quite exempt from any intellectual influence, are usually the slaves of some defunct economist.” (John Maynard Keynes)

ผมจะต้องขอเท้าความกลับไปอีก ประมาณ 20 ปีหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ซึ่งเป็นช่วงที่นโยบายเศรษฐกิจมหภาคสืบทอดแนวคิดของทฤษฎีของ John Maynard Keynes ว่านโยบายการเงินและการคลังมีภาระหน้าที่ในการบริหารจัดการควบคุมให้อุปสงค์โดยรวม (aggregate demand) ของเศรษฐกิจมีความสมดุล มีเสถียรภาพและทำให้มีการจ้างงานเต็มศักยภาพ


นักเศรษฐศาสตร์สมัยนั้นเชื่อว่านโยบายเศรษฐกิจมหภาคจะต้องควบคุมให้เศรษฐกิจขับเคลื่อนที่ระดับใกล้เคียงกับศักยภาพ (full employment) รัฐสภาสหรัฐผ่านกฎหมาย Employment Act of 1946 ซึ่งระบุว่าภาครัฐต้องบริหารเศรษฐกิจให้มีคนตกงานน้อยที่สุด

ซึ่งต่อมาก็มีทฤษฎีที่ใช้เป็นแนวทางกำหนดนโยบายดังกล่าวที่เรียกว่า Phillips Curve ซึ่งเป็นการประเมินความสัมพันธ์ระหว่างอัตราการว่างงานกับระดับเงินเฟ้อโดยแบบจำลองทางเศรษฐศาสตร์พบว่า หากต้องการอัตราว่างงานที่ต่ำก็จำต้องยอมรับอัตราเงินเฟ้อที่สูงขึ้น และในทางกลับกันหากเงินเฟ้อต่ำก็จะต้องยอมรับอัตราการว่างงานที่สูงขึ้น
เช่น หากเงินเฟ้อ 2% ก็ต้องยอมรับอัตราการว่างงานที่ 8% แต่หากผลักดันให้อัตราการว่างงานลดลงเป็น 5% ก็ต้องยอมรับเงินเฟ้อที่ 6% เป็นต้น

แต่เมื่อเวลาผ่านไปอัตราเงินเฟ้อซึ่งอยู่ที่ระดับ 1-2% มานานนับสิบปีในช่วง 1950 ถึง 1964 ก็เริ่มขยับสูงขึ้นในช่วง 1965-1970 ด้วยปัจจัยต่างๆ และมีการนำเสนอทฤษฎีที่คัดค้านแนวคิด Phillips Curve โดยนักเศรษฐศาสตร์ 2 คนคือ Edmund Phelps และ Milton Friedman

โดยชี้ว่าความสัมพันธ์ระหว่างอัตราเงินเฟ้อกับอัตราการว่างงานไม่เสถียร กล่าวคืออัตราการว่างงานนั้นมีจุดต่ำสุดตามธรรมชาติ (natural rate of unemployment) ขึ้นอยู่กับปัจจัยรอบข้าง เช่น ประสิทธิภาพของตลาดแรงงานและระบบประกันสังคม ซึ่งที่สหรัฐอเมริกานั้นน่าจะอยู่ที่ระดับประมาณ 4-5%

ดังนั้น หากรัฐบาลจะพยายามลดระดับการว่างงานลงไปให้ต่ำกว่านั้น เช่น นโยบายลดอัตราการว่างงานเท่ากับ 3% โดยกระตุ้นเศรษฐกิจด้วยนโยบายการเงินหรือการคลัง ผลที่ตามมาก็คือการปรับเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องของเงินเฟ้อ เช่น หากพิมพ์เงินออกมามากเกินไปก็จะทำให้เงินเฟ้อปรับเพิ่มขึ้นไปเรื่อยๆ โดยที่อัตราการว่างงานก็จะไม่ลดลงจาก5% ได้อย่างถาวร

กล่าวคือในระยะยาวอัตราการว่างงานก็จะต้องอยู่ที่ 5% แต่เงินเฟ้อจะอยู่ที่ 1% หรือ 3% หรือ 10% จะขึ้นอยู่กับนโยบายการเงินและการคาดการณ์เงินเฟ้อ (inflationary expectations) ของประชาชน เพราะปัจจัยที่กำหนดเงินเฟ้อคือการเพิ่มขึ้นของปริมาณเงินเมื่อเปรียบเทียบกับการเพิ่มขึ้นของผลผลิต (inflation is everywhere a monetary phenomenon) ในขณะที่การมีงานทำหรือไม่นั้นต้องขึ้นกับทักษะของแรงงานที่ตรงกับความต้องการของระบบเศรษฐกิจในระยะยาว

การหลงประเด็นทำให้นโยบายการเงินของสหรัฐสับสนอย่างมากในช่วงปี 1970-1980 ส่งผลให้เกิดความผันผวนอย่างรุนแรงในช่วงเวลาดังกล่าวซึ่งผมขอสรุปเหตุการณ์ดังนี้

•1960-1971 เงินเฟ้อที่สหรัฐในช่วง 1960-1965 นั้นต่ำมาก (ประมาณ 1.0-1.5% ต่อปี) แต่ในช่วง 1966-1970 นั้น เงินเฟ้อเริ่มปรับตัวสูงขึ้นอย่างต่อเนื่องเท่ากับ 4% ในปี 1968 และ 6% ในปี 1970 (ช่วงนั้น Phelps กับ Friedman ออกมาเตือนแล้วดังกล่าวข้างต้น) เป็นช่วงที่ธนาคารกลางสหรัฐจำต้องปรับดอกเบี้ยนโยบายขึ้นจาก 5% เป็น 9% เพื่อสกัดเงินเฟ้อทำให้เกิดภาวะเศรษฐกิจถดถอยในปี 1970 ธนาคารกลางสหรัฐจึงรีบลดดอกเบี้ยลงเหลือ 4% ในต้นปี 1971

สังเกตว่าดอกเบี้ยจริง (ดอกเบี้ยนโยบายลบเงินเฟ้อ) ยังเป็นบวกคือดอกเบี้ยสูงกว่าเงินเฟ้อ นอกจากนั้นสหรัฐยังออกกฎหมายให้อำนาจประธานาธิบดีปราบเงินเฟ้อในปี 1971
•1972-1975 เงินเฟ้อปรับลดลงมาเหลือ 3% ในปี 1972 แต่ขยับขึ้นอย่างรวดเร็วไปถึง 11% ในปี 1974 ส่วนหนึ่งเพราะการรวมตัวของกลุ่มโอเปกที่ปรับราคาน้ำมันขึ้น 4 เท่าตัว ธนาคารกลางสหรัฐปรับดอกเบี้ยนโยบายขึ้นจาก 3% ในปี 1972 มาเป็น 12% ในเดือน กรกฎาคม 1974 ผลที่ตามมาคือเศรษฐกิจถดถอยในเดือนมกราคม 1974 ถึงมีนาคม 1975 ทำให้ธนาคารกลางสหรัฐรีบปรับดอกเบี้ยลงจาก 12% มาเป็น 5% ในเดือนมีนาคม 1975 ในตอนนั้นเงินเฟ้อลดลงเหลือ 6%

•1975-1977 เป็นช่วงที่ธนาคารกลางสหรัฐพยายามกดดอกเบี้ยนโยบายลงให้ต่ำเพื่อช่วย “อุ้ม” เศรษฐกิจ โดยดอกเบี้ยนโยบายอยู่ที่ 5.5% ในปี 1975 และลดลงไปอยู่ที่ 4.5% ในต้นปี 1977 ซึ่งเป็นช่วงที่เงินเฟ้ออยู่ที่ระดับสูงคือประมาณ 9.0-6.5% กล่าวคือปล่อยให้เงินเฟ้อหลุดเป้าและเป็นช่วงที่ดอกเบี้ยนโยบายต่ำกว่าเงินเฟ้ออย่างมากเป็นจุดเริ่มต้นของ Stagflation

•1977-1980 คือช่วงที่เงินเฟ้อเร่งตัวเพราะดอกเบี้ยนโยบายติดลบ ทำให้ประชาชนคาดการณ์ว่าธนาคารกลางสหรัฐจะควบคุมเงินเฟ้อไม่อยู่ เงินเฟ้อที่ 6% ในปี 1977 จึงปรับตัวขึ้นไปสูงถึง 13.5% ในปี 1980 ซึ่งเป็นช่วงที่สหรัฐมีผู้ว่าการธนาคารกลางสหรัฐถึง 3 คนคือนาย Arthur Miller (1968-1978) นาย William Miller (1978-1979) และนาย Paul Volker (1979-1987)

โดยนาย Volker เข้ามาต่อยอดการปรับดอกเบี้ยนโยบายขึ้นจาก 5% ในปี 1977 มาเป็น 10% ในปี 1978 และถึงจุดสูงสุดเกือบ 18% ในเดือนเมษายน 1980 ซึ่งดอกเบี้ยที่สูงมากดังกล่าวถูกปรับลดเพราะเศรษฐกิจถดถอยลงในกลางปี 1980 แต่ความกลัวเงินเฟ้อทำให้ปรับดอกเบี้นกลับขึ้นไปอีกเป็น 19% ในต้นปี 1981 และอยู่ที่ระดับสูงไปอีกนานถึงกลางปี 1981 ทำให้เกิดภาวะเศรษฐกิจถดถอยอย่างรุนแรงในช่วงครึ่งหลังของปี 1981 ยาวนานถึงปลายปี 1982 (ปกติเศรษฐกิจถดถอยประมาณ 6-9 เดือน ไม่ใช่ยาวนานถึง 16 เดือน)

แต่ในที่สุดก็สามารถปราบเงินเฟ้อได้อยู่หมัดคือเงินเฟ้อลดลงจาก 13.5% ในปี 1980 มาเหลือเพียง 3.2% ในปี 1983 แต่จะเห็นได้ว่าดอกเบี้ยจริงจะต้องสูงมากเป็นพิเศษในช่วงเวลาดังกล่าวที่ทำให้เศรษฐกิจเข้าสู่สภาวะตกต่ำ 2 ครั้งในช่วง 3 ปี (1980-1982)

ช่วงเวลาดังกล่าวเป็นบทเรียนสำคัญที่ทำให้ธนาคารกลางสหรัฐให้ความสำคัญกับปัจจัยหลัก 3 ประการของการดำเนินนโยบายการเงินคือ

1.ความน่าเชื่อถือของธนาคารกลาง

2.การสื่อสารให้ชัดเจนและต่อเนื่องเกี่ยวกับนโยบายดอกเบี้ยและเงินเฟ้อเพื่อยึดโยงการคาดการณ์เงินเฟ้อของประชาชน (anchor inflationary expectations)

3.การดำเนินนโยบายการเงินแบบ “ตัดไฟแต่ต้นลม” (proactive monetary policy) กล่าวคืออย่าให้ธนาคารกลางตกอยู่ในสภาวะที่ต้องปรับดอกเบี้ยขึ้น “ไล่หลัง” เงินเฟ้อ (behind the curve)

แต่นโยบายที่นาย Jerome Powell ประกาศใช้ตั้งแต่เดือนสิงหาคม 2020 ภายใต้ชื่อ average inflation targeting นั้นคือนโยบายไล่ตามเงินเฟ้อ

ดังนั้น จึงมีความเสี่ยงว่าเงินเฟ้อจะปรับตัวสูงเกินคาดและธนาคารกลางสหรัฐอาจต้องพลิกท่าทีจากหน้ามือเป็นหลังมือได้ในครึ่งหลังของปี 2022 หากเงินเฟ้อถีบตัวสูงขึ้นเกินความคาดหมายในกลางปี 2022 ครับ.

[miracle]

ต้นเหตุของเรื่องนี้
1. การใช้จ่าย ไปกับเรื่องของสงคราม มีสงครามเกาหลี ต่อด้วยสงครามเวียดนาม และ สงครามตัวแทนในอัฟกัน ในช่วงเวลานั้นๆ
และมีเรื่องสะสมอาวุธในช่วงสงครามเย็น
2. การออกจาก Bretton Woods system ที่ผูกยึดดอลล่าร์ไว้กับทองคำ
3. การฟื้นฟูประเทศที่แพ้สงครามโลกครั้งที่ 2 โดยที่ สหรัฐ เป็นผู้นำเข้าสินค้าจากประเทศเหล่านั้น


มันช่างประจวบเหมาะจริงแหละ

[miracle]

4 การรบในตะวันออกกลาง โดยชาติอาหรับกับ อิสราเอล
5. การปิดคลองสุเอซ ทำให้การค้าการขนส่งมีปัญหา