การพัฒนารัฐวิสาหกิจกับการแปรรูป

[chaithai]

การพัฒนารัฐวิสาหกิจกับการแปรรูป

โดย : บรรยง พงษ์พานิช
กรุงเทพธุรกิจ 13 เมษายน 2552 และ 27 เมษายน 2552

ใน 20 ปีที่ผ่านมา มีการแปรรูปกว่า 80,000 แห่งทั่วโลก คำถามก็คือตั้งหน้าตั้งตาขายชาติกันทั้งโลกหรือ

ทำไมการแปรรูปจึงเกิดขึ้นมาก

เหตุผลสำคัญ ก็คือ มันพิสูจน์ว่าการจัดการโดยเอกชนดีกว่าจัดการโดยรัฐ และถ้าคุณสามารถสร้างกลไกตลาดที่ดีได้ เอกชนจะมีประสิทธิภาพสูงกว่ารัฐจริงๆ การพิสูจน์ที่สำคัญที่สุด ก็คือ ในประเทศ ที่เรียกว่า Transition Economy คือ ประเทศที่เปลี่ยนจากระบอบสังคมนิยมคอมมิวนิสต์ ประเทศหลังม่านเหล็กทั้งหมดมี รัสเซีย ยุโรปตะวันออก สังคมนิยม หรือที่เรียกว่า Central Plan Economy บอกว่าเพื่อความเป็นธรรมรัฐเท่านั้นถึงจะเป็นเจ้าของทรัพยากร ขณะที่ปรัชญาทุนนิยมบอกว่าเพื่อประสิทธิภาพเอกชนเท่านั้นถึงจะใช้ทรัพยากรได้ดีกว่า 2 ระบบนี้เน้นคนละด้านกัน อันหนึ่งเน้นความเป็นธรรม อีกอันหนึ่งเน้นประสิทธิภาพประสิทธิผล
ตั้งแต่ 1979 โลกมีการเปลี่ยนแปลงมาเป็นทุนนิยมทั้งจากจีน รัสเซีย พอโลกเปลี่ยนมาเป็นทุนนิยมใน 80,000 แห่ง ที่แปรรูป 72,000 แห่ง มันอยู่ในประเทศที่เปลี่ยนจากคอมมิวนิสต์ เพราะประเทศที่เป็นคอมมิวนิสต์รัฐเป็นคนทำแทบทุกอย่าง เมื่อเปลี่ยนมาเป็นเศรษฐกิจระบบตลาด ก็ต้องให้เอกชนทำเพราะถ้ารัฐยังทำมันก็ยังไม่เป็นระบบตลาดอีก นั่นคือ กำลังจะบอกว่าแม้ประเทศที่มีปรัชญาเชื่อมั่นและเถียงกันมาเป็นเวลาเกือบ 50 ปี ว่ารัฐดี ยังยอมแพ้หมดแล้วทั้งโลก

มันเป็นคำตอบว่าทำไมถึงต้องแปรรูป เพราะมันพิสูจน์แล้ว ทั้งโลกยอมรับแนวคิดนี้เหลืออีกเพียงบางประเทศในโลกที่ยังไม่ยอมเชื่อ คือ เกาหลีเหนือ พม่า เวเนซุเอลา และพวกประเทศจนๆ อย่างในแอฟริกา

ในประเทศที่ไม่ได้เป็นคอมมิวนิสต์ การเกิดรัฐวิสาหกิจในอดีตมีหลายเหตุผล ว่า ทำไมรัฐทำไปก่อน

1. ธุรกิจมีขนาดใหญ่เกินกำลังกว่าที่เอกชนจะทำได้ อาทิเช่น ในรัชกาลที่ 5 ไม่มีบริษัทไหนขึ้นมาทำการรถไฟได้ ขนาดมันใหญ่เกินไป

2. ธุรกิจบางอย่างเป็นประโยชน์โดยรวม แต่ประโยชน์นั้นไม่สามารถตกเป็นของผู้ประกอบการได้ทั้งหมด เพราะประโยชน์ตกกับรัฐ อาทิเช่น รถไฟฟ้าใต้ดิน เป็นประโยชน์กับระบบเศรษฐกิจที่ดีแน่นอนแต่มันไม่ได้ตกอยู่กับผู้ประกอบการผู้เดียว เพราะมันไม่ได้ตกอยู่กับคนนั่งรถอย่างเดียว คนที่ไม่ได้นั่งรถก็ได้ประโยชน์ไปด้วย คนสัญจรทั่วไปรถไม่ติด คนเหล่านี้ก็ได้ด้วย ประโยชน์มันตกกับระบบเศรษฐกิจโดยรวม

3. ในช่วงเวลานั้นไม่มีแรงจูงใจและผลตอบแทนพอที่เอกชนจะทำ เพราะยังไม่สามารถทำกำไรได้ แต่พอไปถึงจุดหนึ่งเอกชนทำได้ ยกตัวอย่างง่ายๆ อาทิเช่น โรงแรมเอราวัณเป็นรัฐวิสาหกิจ เพราะเมื่อสมัย 50 ปีที่แล้วไม่มีโรงแรมชั้น 1 เอกชนไม่ลงทุน แต่เราต้องส่งเสริมการท่องเที่ยว เพื่อให้ไทยเป็นศูนย์กลางการท่องเที่ยว รัฐจึงต้องเวนคืนที่ดินมาลงทุนเอง

สรุปเป็นที่ยอมรับกันทั่วโลก ว่า ธุรกิจใดก็ตามถ้าอยู่ในเงื่อนไขที่สามารถแปรรูปได้ ก็ควรแปรรูปไปทั้งหมด

การแปรรูปเกิดประโยชน์อย่างไร

1. ประสิทธิภาพ เหมือน มาร์กาเร็ต แธตเชอร์ พูด when state owned, nobody owned

ประสิทธิภาพในที่นี้ หมายถึง ผู้บริโภคหรือประชาชนได้ประโยชน์โดยตรง จะได้ของที่มีคุณภาพดีขึ้น มีปริมาณพอเพียงและมีต้นทุนการผลิตหรือบริการที่ต่ำลง ไม่ใช้คำว่าราคาเพราะถ้าเอกชนทำ เขาก็ไม่อุดหนุนให้ แต่หากรัฐต้องการอุดหนุนให้ประชาชนก็ทำได้ ยกตัวอย่างเช่น รถไฟ ขาดทุน เพราะมีรายได้น้อยกว่ารายจ่าย สมมติมีรายจ่าย 10,000 ล้าน และรายได้ 9,000 ล้าน ก็ขาดทุน ถ้าเอกชนทำจะลด 10,000 ล้านลง หรือว่าอาจจะขาดทุนเพียง 500 ล้านบาทก็ได้ แล้วที่เหลือรัฐก็มาอุดหนุนก็ยังดีกว่าทำเอง อย่างนี้เป็นต้น ซึ่งมันก็เป็นบทพิสูจน์มาทั่วโลก องค์การโทรศัพท์ แปรรูปแบบให้สัมปทานทำให้ผู้บริโภคได้หมายเลขโทรศัพท์เร็วขึ้น จากเดิมต้องรอ 2 ปี หรือก็ต้องจ่ายเป็นแสน ปัจจุบันจ่ายแค่ 2,500 บาท 2 วันเสร็จ

2. การประหยัดทรัพยากรภาครัฐ รัฐมีงบประมาณอยู่แค่ไหน และก็มีหนี้สาธารณะที่มีข้อจำกัด โดยจะเห็นได้ว่าเกิดจากรัฐวิสาหกิจถึง 25% ของหนี้สาธารณะทั้งหมด ถ้าแปรรูปแล้วรัฐก็ไม่ต้องมารับผิดชอบ รัฐไม่ต้องเจียดงบลงทุนให้กับรัฐวิสาหกิจ จะได้นำเงินไปทำอย่างอื่นที่เป็นประโยชน์ต่อประชาชนและที่เอกชนไม่ทำ อาทิเช่น การศึกษา ความมั่นคง รัฐจะได้เน้นใช้ทรัพยากร งบประมาณลงไปในสิ่งที่จำเป็น จะได้ไม่ต้องมายุ่งในส่วนของที่เอกชนดูแลอยู่ ซึ่งสำคัญมาก

3. การเสริมสร้างความสามารถในการแข่งขันให้ประเทศ เมื่อแปรรูปและมีการแข่งขัน จะเกิดประสิทธิผลและการลงทุนที่ใช้ทรัพยากรของชาติอย่างมีประสิทธิภาพ

4. ตลาดทุน เป็นประโยชน์ที่ไม่ใช่สำคัญที่สุด แต่จะทำให้ตลาดทุนเติบโตมีเงินไหลเข้ามาพัฒนาเศรษฐกิจมากขึ้น อาทิเช่น มาเลเซียมีรัฐวิสาหกิจ 40 กว่าแห่งจดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์ และมีขนาดใหญ่กว่าเราตั้ง 6 เท่า รวมทั้งการเข้ามาอยู่ในตลาดทุนจะทำให้การดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจโปร่งใสและตรวจสอบได้ รัฐวิสาหกิจที่อยู่ในตลาดหลักทรัพย์เหมือนอยู่ในที่แจ้ง วัดประสิทธิภาพได้ อย่างเช่น การบินไทยขาดทุน 25,000 ล้านบาท เกิดจากอะไร เราก็ทราบได้ อาทิเช่น เกิดจากพันธมิตรปิดสนามบิน น้ำมันราคาขึ้น ล็อกราคาผิด ทำไมมีเครื่องบินทั้งหมด 86 ลำ อยู่บนพื้นดิน 22 ลำ ประสิทธิภาพของช่างเป็นอย่างไร ทำไมการบินไทยมีพนักงาน 26,000 คน ขณะที่ Victoria International Airline ซึ่งขนาดเท่าการบินไทย แต่มีพนักงานแค่ 9,000 คน ซึ่งมันฟ้องได้หมดเราทราบเหตุผลของการขาดทุน แต่อย่างการรถไฟเราทราบว่าขาดทุนแต่ไม่รู้ว่าขาดทุนเพราะอะไร หรือตัวอย่างง่ายๆ ถ้าคุณไม่จดทะเบียน คุณไม่ต้องเปิดเผยงบการเงิน คุณจะทำอะไรก็รายงานรัฐมนตรีคนเดียวเท่านั้น แต่เมื่อเขาเข้าตลาดจะต้องรายงานตลาด ซึ่งหมายความว่าคุณต้องมีงบการเงินและต้องรายงาน เขาเรียก Market Scrutinize คือ ตลาดจะต้องเข้าไปดูว่า

1. อย่าโกง

2. ต้องมีประสิทธิภาพ อาทิเช่น นักลงทุน เขาจะนำไป ปตท.เทียบกับบริษัทต่างชาติ คือ เทียบกับระดับโลก แต่ไม่ได้บอกว่ามันป้องกันทุจริตได้แต่มันดีขึ้นเยอะ คือ มันมีกลไกเข้าไปช่วย ตัวอย่าง การบินไทย ตอนที่ไม่จดทะเบียนก็ไม่ต้องบอกใคร ขาดทุนเป็น 20,000 ล้านบาท เราก็ไม่รู้ เขาก็ไปหาวิธีแก้กัน แต่พอมาอยู่ในตลาดก็ต้องรายงาน การบินไทยต้องแข่งกับตลาดโลก ไม่ได้น้ำมันราคาพิเศษ ต้องขายตั๋วแข่งกับรายอื่น ไม่สามารถเอา monopoly ไปป้องกันได้ พอไม่มีประสิทธิภาพผลมันก็จะฟ้อง ขณะที่รัฐวิสาหกิจอีกจำนวนมากที่ไม่ได้อยู่ในสภาพนี้ ไม่มีประสิทธิภาพก็มีข้ออ้างไปเรื่อยๆ หรืออย่างการไฟฟ้าฝ่ายผลิตเป็นรัฐวิสาหกิจที่ดี มีผู้บริหารที่ดี กู้เงินจากธนาคารโลกมาตลอด เวลาจะทำอะไร ต้องทำรายงาน การตั้งราคาก็ต้องทำ feasibility study ให้เขา แต่แบบนี้ก็ยังสู้อยู่ในตลาดไม่ได้ เพราะธนาคารโลกก็ดูแค่คืนเงินกู้ได้ แต่ตลาดไม่ใช่ต้องเอากำไรมาให้ นี่คือ ข้อดีของการเข้าตลาด

ใครเป็นผู้เสียหาย ทำไม NGO ซึ่งเป็นภาพที่ดูว่าดูแลผลประโยชน์ของคนส่วนใหญ่จึงต่อต้าน

1. เพราะผู้เสียผลประโยชน์จะต่อต้าน นั่นคือ คนที่เคยได้ประโยชน์อันไม่ควรจากการมีรัฐวิสาหกิจ

(1) นักการเมือง โดยภาพรวมเขาคุมอยู่ นักการเมืองจะไม่ชอบการแปรรูปโดยสมบูรณ์ ที่ผ่านมาไทยก็ไม่เคยมีการแปรรูปโดยสมบูรณ์ แต่มันเป็นเพียงการเพิ่มบทบาทของตลาดเข้าไป แต่ก็ยังดีกว่ายังมีประโยชน์

(2) ผู้บริหาร เพราะการบริหารรัฐวิสาหกิจง่าย มี monopoly guide อยู่แล้ว

(3) พนักงานที่ไม่มีประสิทธิภาพ อาทิเช่น คนขับรถ มีเงินเดือนสูงกว่าในตลาดมาก มีระบบอุปถัมภ์

(4) คู่ค้า ค้าขายกับรัฐวิสาหกิจง่ายกว่าค้าขายกับเอกชนมาก

(5) ประชาชนผู้ใช้บริการ ซึ่งเป็นผู้ได้รับผลประโยชน์มีความรู้สึกว่า ถ้าเป็นรัฐวิสาหกิจจะได้รับการอุดหนุน หากขาดทุนเขาจะไม่เดือดร้อน แต่ถ้าเป็นเอกชนเข้ามาจะมาเอากำไร ค่าบริการจะแพง

2. ความจริงจังของนโยบาย

การแปรรูปในอดีตในแผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 5 เขียนว่าการแปรรูปเป็นนโยบายสำคัญอยู่ในบทสรุป

ผู้บริหารแต่ข้างในไม่มีรายละเอียด และฉบับที่ 6 ก็เขียนเหมือนกันอีกแต่ไม่มีรายละเอียด เพราะไม่มีใครอยากให้แปรรูปดังที่ได้กล่าวข้างต้น

การแปรรูปที่เกิดขึ้นที่ผ่านมาต้องเป็นว่าเป็นอุบัติเหตุ อาทิเช่น

- การบินไทยยอมเข้าตลาดหลักทรัพย์ เพราะต้องการซื้อเครื่องบิน กระทรวงการคลังจะค้ำประกันให้ก็ได้แต่การบินไทยต้องเข้าตลาดหลักทรัพย์

- ปตท. ยอมเข้าตลาดหลักทรัพย์ เพราะต้องการเงินจริงๆ บริษัทลูกมีหนี้ท่วมหลังวิกฤติเศรษฐกิจปี 2540 จะขอเงินจากกระทรวงการคลังก็ไม่ให้ และให้ไม่ได้ด้วย เพราะมี IMF คุมอยู่ด้วย

- การแปรรูปโดยให้สัมปทานโทรศัพท์ มันไม่เกิดจากว่าต้องการให้ประชาชนได้ประโยชน์ แต่มันเกิดจากการที่นักการเมืองอยากได้ค่าคอมมิชชั่น

- แต่ถ้ากระทรวงการคลังเป็นเจ้าของ กระทรวงการคลังจะบังคับเพราะเห็นประโยชน์

กระบวนการแปรรูปแบบไหนที่เหมาะสมสำหรับเมืองไทย ต้องพูดใน 2 ประเด็น คือ
1. แบบไหนดี คือ ต้องเป็นการแปรรูปตามมาตรฐานสากล แปรให้สุดให้เอกชนถือ 100% ในที่สุด

หรือแม้กระทั่งการขายกิจการให้ต่างชาติ เพียงแต่ต้องมีกรอบกติกา มี regulator ที่ดีพอ อาทิเช่น โรงแรมเอราวัณพอไม่มี monopoly เพราะมีการแข่งขัน ไม่มีโรงแรมไหนในประเทศไทยเลยที่ขาดทุน แต่โรงแรมเอราวัณขาดทุนอยู่โรงแรมเดียว มีหนี้ มีสิน พอประมูลขายได้เงินเอาไปคืน ทุกวันนี้ ก็มีแต่กำไรและสุดท้ายแล้วโรงแรมเอราวัณก็มีกำไรทั้งที่ไม่ได้ monopoly แต่บางธุรกิจอย่างองค์การโทรศัพท์ ทำไมถึงกำไร มันมาจากเงินกินหัวคิวทั้งนั้น การสื่อสารก็กินหัวคิวฟรีๆ ไม่ได้มาจากผลประกอบการ

2. แบบไหนยอมรับกัน ก็ต้องมาพูดถึงทำอย่างไรให้ประชาชนเข้าใจ ซึ่งก็ต้องไล่กันไปตั้งแต่ระดับปัญญาชน แต่ข้อเท็จจริงก่อนเลยคือตัวรัฐบาลต้องมีความมุ่งมั่นที่จะทำอย่างดี และไม่บิดเบือน แต่ยากมากเพราะเจ้ากระทรวงต่างๆ ไม่ให้ความร่วมมือ

การแปรรูปที่ถูก รัฐวิสาหกิจเป็นคนที่ถูกแปรรูป เขาถูกกระทำ แล้วคุณให้คนที่ถูกแปรรูปเสนอแผน มันจะไม่ถูกบิดเบือนหรือ เพราะประโยชน์ของการแปรรูปไม่ได้ตกอยู่ที่รัฐวิสาหกิจ แต่จะตกอยู่ที่ผู้บริโภค (tax payer) อยู่ที่คนทั้งมวล อาทิเช่น ให้การไฟฟ้าฝ่ายผลิตศึกษาการแปรรูปไฟฟ้า ยังไงก็จะไม่ออกมาเป็น power pool system การแปรรูปการไฟฟ้าที่ดี คือ ต้องแยกการไฟฟ้าฝ่ายผลิตออกเป็น 5 องค์กร นั่นคือ ถือว่าเป็นการแปรรูปว่าดีที่สุด แต่ก็ยังดีกว่าไม่ทำเพราะรัฐก็ยังมีความต้องการทรัพยากรไปใช้อย่างอื่น โดยเฉพาะตอนนี้รัฐต้องการทรัพยากรมาก เพราะว่าต้องตั้งงบประมาณขาดทุนจำนวนมาก ในระยะเวลา 2-3 ปี ข้างหน้า ดังนั้น ถ้าบรรเทาภาระเรื่องของการลงทุนใน infrastructure ที่เอกชนลงทุนเองได้ รัฐก็จะมีทรัพยากรเหลือไปใช้อย่างอื่น

ต้องมี Regulator ที่มีบทบาทจริงๆ ต้องแยกเป็นสาขาไป หลักใหญ่ ก็คือ คนที่ทำหน้าที่ 2 อย่าง

1. สร้างกลไกตลาดให้เกิดการแข่งขัน เป็นคนที่ทำให้เกิดความเชื่อมั่นได้ว่ากลไกตลาดได้ถูกทำให้เกิดมีประสิทธิภาพอย่างแท้จริง

2. คุ้มครองผลประโยชน์ของผู้บริโภคไม่ให้ถูกเอาเปรียบจนเกินไป อาทิเช่น การท่าอากาศยาน บอกว่า ไม่ monopoly แต่ในทางธรรมชาติไม่มีใครมาสร้างได้ เป็น natural monopoly จึงต้องมี regulator เพื่อไม่ให้การท่าอากาศยานขึ้นราคาได้ตามใจชอบ หรือ ปตท. มีส่วนที่เขาแข่งกับตลาดอยู่แล้ว อาทิเช่น ระบบการจัดจำหน่ายน้ำมันก็ว่ากันไป แต่ส่วนที่เป็น natural monopoly อาทิเช่น ท่อแก๊ส ต้องมี regulator เพื่อดูแลเรื่องราคา

Regulator ต้องเป็นองค์กรที่มีรูปแบบที่จะทำหน้าที่กล่าวนั้นได้เป็นอย่างดี และไม่จำเป็นต้องเป็นองค์กรอิสระ

ด้านตัวบทกฎหมายไม่ใช่อุปสรรคสำคัญ เพราะ พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ 2542 เป็นการดูเรื่องการแปลงสภาพจากรัฐวิสาหกิจเป็นบริษัทมหาชนเท่านั้น นโยบายรัฐบาลสำคัญกว่า และหน่วยงานที่ขับเคลื่อนเรื่องการแปรรูปต้องเป็นหน่วยงานระดับชาติ ต้องเป็นนายกฯ ไม่ใช่แค่ระดับกรมอย่าง สคร. ช่วยไม่ได้ เพราะรัฐวิสาหกิจเป็นหัวแก้วหัวแหวนของเจ้ากระทรวง เวลามีการแบ่งโควตากระทรวงจะมีกระทรวงเกรด เอ บี ซี ซึ่งขึ้นอยู่กับรัฐวิสาหกิจในสังกัด

รัฐวิสาหกิจควรแปรรูปทั้งหมดหรือไม่

ต้องดูที่วัตถุประสงค์ เพราะ

- บางรัฐวิสาหกิจตั้งขึ้นมาเพื่อประโยชน์บางอย่างของประเทศชาติ อาทิเช่น เพื่อความมั่นคงก็จะควรคงเอาไว้

- บางรัฐวิสาหกิจตั้งขึ้นมาเพื่อหารายได้ อาทิเช่น สลากกินแบ่งรัฐบาล โรงงานยาสูบ ไม่ต้องแปรรูป

- พวกที่เกี่ยวข้องโดยตรงกับความต้องการใช้พื้นฐานของประชาชน ไฟฟ้า ประปา สาธารณูปโภค Logistic ทั้งหลาย ควรแปรรูป

- การทางพิเศษแห่งประเทศไทย ต้องการเงินช่วยเหลือก็ต้องแปรรูปแบบพิเศษไม่ใช่แปรรูปซะทั้งหมด